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刍议刑事诉讼中指定管辖的适用

日期:2019-01-02    作者:朱铁军    来源:人民法院报    阅读次数:    保护视力色:       
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  管辖既是诉讼活动的发源和开端,更是通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正的前提和基础。作为现代刑事诉讼法“帝王”原则的程序法定原则,在管辖上的重要体现就是“法定法官”,即在刑事审判中,一般会根据案发地域、案件性质、罪行轻重以及社会影响等因素先行法定管辖分工,由此恒定法院的管辖权。作为一种例外,我国刑事诉讼法第二十七条(2018年修订前为第二十六条)确立了指定管辖,这既是对法定管辖的调整也是对其重要的补充,亦同属管辖制度的组成部分。由于指定管辖规定较为概括、原则,司法实践中在具体适用上存在一定争议,本文对刑事诉讼中指定管辖适用情形、适用原则和适用程序等问题加以梳理探讨,以期能对司法实践有所裨益。

  一、指定管辖的适用情形

  我国刑事诉讼法第二十七条规定:上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件,也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。在此基础上,《公安机关办理刑事案件程序规定》《人民检察院刑事诉讼规则》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(下称《解释》)均有类似的规定。根据该规定,指定管辖主要存在两种情况:一种是针对管辖不明案件的指定管辖;另一种是针对管辖权明确但因存在特殊因素不适宜原具有管辖权法院管辖而移送的指定管辖。依据该规定,梳理司法实践中指定管辖的适用情形,主要有以下情况:

  (一)基于审判专业化角度考量而采取的类案管辖权集中移转。比较典型的是针对涉外刑事案件、未成年人刑事案件以及走私类刑事案件、涉环境资源和食品药品安全刑事案件,通过指定管辖的方式实现类案的集中管辖。如《解释》第三百九十三条规定:必要时,中级人民法院可以指定辖区内若干基层人民法院集中管辖第一审涉外刑事案件。第四百六十五条规定:对未成年人刑事案件,必要时,上级人民法院可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。基于这些类案都具有某方面的特性,实行指定管辖有利于法律适用统一,提升案件办理的专业化水平,也能取得更好的法律效果和社会效果。如在未成年人刑事案件方面,基于我国未成年人犯罪率一直保持较低水平,近年来案件数量呈现持续下降态势;加之我国刑事诉讼法亦确定了专门的未成年人刑事案件诉讼程序,实行集中指定管辖,对于增强未成年人刑事司法保护,提升审判专业化水平就显必要。

  (二)基于司法公正、公信角度考量而采取的异地管辖。比较典型的是为了有效排除阻碍和干扰,保证公正司法和司法公信,对部分职务犯罪案件,通过指定管辖方式实行异地管辖,并且这已成为司法实践常态。此外,对重大黑恶势力犯罪案件、经济犯罪亦是如此。再如,为有效落实回避制度,《解释》第十六条规定:有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避等原因,不宜行使管辖权的,……也可以指定与提出请求的人民法院同级的其他人民法院管辖。同样如案件涉及司法干警及其近亲属,也会发生不宜行使管辖权而指定管辖的问题。

  (三)基于查清事实、便利诉讼角度考量而采取的跨区域并案管辖。比较典型的是针对电信网络诈骗、网络犯罪、涉众型非法集资犯罪,由于犯罪地众多,跨多个区域,通过指定管辖方式并案管辖,以利于查明事实,提高诉讼效率。如网络犯罪案件的犯罪地包括用于实施犯罪行为的网站服务器所在地,网络接入地,网站建立者、管理者所在地,被侵害的计算机信息系统或其管理者所在地,犯罪嫌疑人、被害人使用的计算机信息系统所在地,被害人被侵害时所在地,以及被害人财产遭受损失地等。“两高一部”2014年5月4日实施的《关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》明确:对因网络交易、技术支持、资金支付结算等关系形成多层级链条、跨区域的网络犯罪案件,共同上级公安机关可以按照有利于查清犯罪事实、有利于诉讼的原则,指定有关公安机关一并立案侦查,需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的,由该公安机关所在地的人民检察院、人民法院受理。在“两高一部”2016年12月20日实施的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》中同样秉承这一立场。当然,这种并案管辖并非绝对。如“两高一部”2014年3月25日实施的《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》中明确:跨区域非法集资刑事案件,在查清犯罪事实的基础上,可以由不同地区的公安机关、人民检察院、人民法院分别处理。

  (四)基于顺应侦查需要角度考量而采取的指定管辖。比较典型的是针对毒品犯罪案件。由于毒品犯罪过程通常较为隐蔽,犯罪分子反侦查能力强,特情介入或技术侦查是侦破毒品犯罪案件常用手段,出于侦破案件需要并辅之对办案单位加以鼓励,掌握犯罪线索成功侦破案件的,常常顺势被指定为侦查管辖单位。

  (五)基于案件关联角度考量而采取的指定管辖。比较典型的是针对具有对合关系的犯罪。我国刑法中规定了相当数量的对合犯,如受贿罪与行贿罪,拐卖妇女、儿童罪与收买被拐卖的妇女、儿童罪,非法出售增值税专用发票罪与非法购买增值税专用发票罪,等等。为便于后续处理,因犯罪事实或犯罪主体相关联而被指定同一司法机关管辖。如行贿案件常常会因相应的受贿案件被指定管辖而被同样处置。

  二、指定管辖的适用原则

  刑事诉讼中,指定管辖对解决管辖不明案件以及特定案件的管辖问题具有现实意义,其以灵活性和必要性在实践中发挥着重要作用。但不容忽视的是由于刑事诉讼法第二十七条规定的原则性、概括性,在适用上也存在一些问题。如有学者指出,指定管辖适用的随意性较大;指定侦查管辖于法无据,公、检、法在指定管辖上不能有效衔接,易起冲突;公民的管辖异议权与指定管辖申请权不受尊重,违背回避制度精神的情况时有发生。指定管辖的规范化适用是应有之义,而秉承的原则是前提和基础。刑事诉讼中适用指定管辖应坚持以下原则:

  (一)坚持例外适用。刑事诉讼中,指定管辖是法定管辖的例外和补充,过多的指定管辖不符合法的可预测性,势必影响正常诉讼进程,与公正、效率要求相悖。对于根据刑事诉讼法能够确定管辖权的案件,原则上不应指定管辖。能够指定管辖的案件,必须严格限定在法律规定的管辖不明情况和存在特殊情形的范围内。司法实践中,毒品案件指定管辖的数量、所占比重远远高于其他刑事案件,也是最需要加以规范的类型。对于毒品犯罪的地域管辖,2008年印发的《全国部分法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》明确:应当实行以犯罪地管辖为主、被告人居住地管辖为辅的原则。考虑到毒品犯罪的特殊性和毒品犯罪侦查体制,“犯罪地”不仅可以包括犯罪预谋地、毒资筹集地、交易进行地、运输途经地以及毒品生产地,也可以包括毒资、毒赃和毒品藏匿地、转移地、走私或者贩运毒品目的地等。“被告人居住地”,不仅包括被告人常住地和户籍所在地,也包括其临时居住地。《纪要》中规定的毒品犯罪“犯罪地”“被告人居住地”本身已较为宽泛,除此之外应审慎适用指定管辖,以减少司法的随意性。

  (二)坚持理由适当。指定管辖必须要具有正当理由,在具体适用上要综合考量案件本身是否存在特殊因素、办理案件的主体是否存在有碍公正司法的情形、指定管辖后是否有利于案件办理、符合诉讼便利等情况。对于无适当理由的,则不应适用指定管辖。

  (三)坚持先行协商。刑事诉讼中,在侦查、起诉和审判三个基本环节中,各自都会产生对案件指定管辖的现实需要。审判阶段的指定管辖有直接的法律依据,即刑事诉讼法第二十七条规定。侦查、起诉阶段的指定管辖,则分别来源于公安部、最高人民检察院的规定。司法实践中,既存在前端的先期指定对后续环节产生预决作用的情形,也存在前端的先期指定引发后续环节异议的情形。解决的路径在于侦查、起诉、审判机关先行进行是否指定管辖的协商。对此,2013年1月1日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会实施的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》明确:人民检察院认为需要依照刑事诉讼法的规定指定审判管辖的,应当协商同级人民法院办理指定管辖有关事宜。最高人民检察院、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》中同样有类似规定:人民检察院受理公安机关移送审查起诉的经济犯罪案件,认为需要依照刑事诉讼法的规定指定审判管辖的,应当协商同级人民法院办理指定管辖有关事宜。对跨区域性涉众型经济犯罪案件,公安机关指定管辖的,应当事先向同级人民检察院、人民法院通报和协商。

  (四)坚持权利保障。惩治犯罪和保障人权是刑事诉讼的一体两面。指定管辖涉及改变原有的法定管辖,理应赋予诉讼参与人管辖异议权,否则有悖于保障诉讼参与人诉讼权利原则。因此,在适用指定管辖时应当告知犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人,允许其在规定的时间内提出异议。侦查、起诉、审判机关也应加强对异议理由的审查,经审查如发现异议确有理由,指定管辖确有不当的,应予以撤销。

  三、指定管辖的适用程序

  (一)启动方式。刑事诉讼法未明确规定指定管辖的启动方式。司法实践中或存在上级主动指定情形即自上而下的方式,或存在报请上级指定情形即自下而上的方式。两种方式都有其存在的实践基础,理应允许并存。

  (二)适用主体。就指定管辖的适用主体而言,主要是要明确哪一个层级有权指定管辖。如前述,在侦查、起诉和审判各个阶段,都有指定管辖的现实需求,在各自权限范围内均各自指定管辖。从层级角度出发,一般实行上一级指定,在分属不同辖区的情况下则采取共同的上级机关指定。需要指出的是上一级或共同的上级机关指定只能是直接指定不可为层层指定,亦即下级不能在接受指定管辖后再向其下一级指定管辖。

  (三)指定形式。管辖是程序性事项,应采取规范化的形式。从纵向上看,指定管辖一般采用决定书这一规范性法律文书的形式;从横向上看,一般采取书面通知,并将相关案卷材料退回或移送才能完成程序流转。对此,《解释》第十九条规定:上级人民法院指定管辖,应当将指定管辖决定书分别送达被指定管辖的人民法院和其他有关的人民法院。第二十条规定:原受理案件的人民法院在收到上级人民法院改变管辖决定书、同意移送决定书或者指定其他人民法院管辖决定书后,对公诉案件,应当书面通知同级人民检察院,并将案卷材料退回,同时书面通知当事人;对自诉案件,应当将案卷材料移送被指定管辖的人民法院,并书面通知当事人。《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十条亦作类似规定。

  (四)指定次数。尽管刑事诉讼法未对指定管辖的次数作限制性规定,但从防止指定管辖随意性角度出发,应避免重复指定,在指定管辖次数上进行必要限制,原则上应一次指定。

  (五)冲突情形下的处理。相关司法解释明确侦查、起诉和审判主体在指定管辖上要先行协商,未规定协商不一致时该如何处理。人民法院既可对实体事项作出裁判,又可对程序事项作出裁判。在协商不一致的情形下,应最终由法院审查决定。经审查后,认为不属于本院管辖的,应当将案件退回人民检察院。

  (作者单位:上海市长宁区人民法院)