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基层法院执行工作的实践与思考

——以内蒙古伊金霍洛旗人民法院为样本

日期:2018-11-26    作者:高峰    来源:中国法院网    阅读次数:    保护视力色:       
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  司法,是维护社会公平正义的最后一道防线,而执行工作,是这一道防线上的最后一环。改革开放40年来,随着经济社会的发展和利益格局的多元化,社会矛盾激增,大量的诉讼案件涌入人民法院并进入执行程序,执行积案“案台高筑”现象非常严峻,一些生效法律文书得不到实际有效执行,无形中助长了恶意逃债的不良社会风气,司法裁判的权威和司法公信力遭受贬损,“执行难”成为了人民法院的老大难问题。

  伊金霍洛旗位于内蒙古鄂尔多斯市城市核心区,近年来,随着当地经济下行引发的民间借贷、金融借贷等纠纷案件的不断增多,内蒙古伊金霍洛旗人民法院执行案件成倍增加,严重影响了当地经济社会健康发展。自2016年开展“用两到三年时间基本解决‘执行难’”工作以来,伊金霍洛旗人民法院在旗委坚强领导和上级法院正确指导下,努力克服案件数量多、办案人员少、改革任务重等诸多困难和挑战,全力推进执行工作强制性、信息化、规范化建设,不断创新执行体制机制,实现了执行工作模式的重大转变,执行质效明显提升,“基本解决执行难”取得重大进展,为兑现胜诉权利、维护司法权威、促进公平正义、建设诚信社会发挥了积极作用。截至2018年11月,共受理首次执行案件10300件,执行到位金额21.47亿元,结案率91.11%。因各项工作特别是执行工作成效显著,伊金霍洛旗人民法院先后被自治区高院评为“全区维护农村金融安全成绩突出单位”、“全区法院‘执行年’专项工作先进集体”、“全区优秀法院”,被最高院评为“在全国法院司法宣传工作中做出突出成绩”的人民法院。

  一、解决“执行难”工作的主要做法及工作质效

  (一)始终坚持和依靠党的领导。2016年以来,伊金霍洛旗人民法院通过专题汇报、书面报告等多种形式主动向旗委、旗人大常委会、旗委政法委汇报“基本解决执行难”工作有关安排部署、工作开展情况和存在的问题累计达8次以上,在地方党委、政府、人大的大力支持下,有效解决了执行工作中遇到的人员不足、车辆短缺、办公办案条件和信息化水平滞后等突出问题和困难。

  (二)建立和完善执行联动机制。成功召开了全旗执行联动工作会议,由旗委政府两办联合印发了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》,旗委政法委牵头成立了执行联动机制建设领导小组,另外分别与旗公局、旗综治办联合印发了《公安机关协助人民法院查找被执行人及扣押被执行人车辆的若干规定》和《关于基层组织协助法院执行工作的若干规定》,基本建立了综合治理执行难执行联动机制。

  (三)不断强化执行威慑机制。认真执行公检法三部门联合印发的《关于开展集中打击拒不执行判决裁定等犯罪行为专项行动实施方案》,先后有2名被执行人涉嫌拒执罪被依法追究刑事责任。加大联合信用惩戒力度,依法限制高消费11100多人,将1600多名被执行人纳入失信名单和伊金霍洛旗信用网,形成了打击拒执违法犯罪和联合惩戒失信的工作合力。

  (四)健全被执行人财产发现机制。充分运用被执行人财产申报制度,有2名被执行人分别因拒不申报财产和申报财产不实而被依法拘留,有1名被执行人因拒不如实申报财产启动刑事责任追究程序。建立了网络执行“总对总”查控系统,能够在线查询被执行人的存款、车辆、工商登记、证券等信息,实现对主要财产形式“一网打尽”。

  (五)改革创新执行权运行机制。以司法责任制改革为契机,率先实行执行长负责制改革,组建执行实施团队10个,打破了以往一人包案到底、单打独斗的传统执行模式,建立了以法官为主导的执行权运行机制。为实现决胜“基本解决执行难”目标任务,今年4月初又在执行长负责制基础上,实行分段式执行改革,优化整合各执行团队,重新组建执行立案、查控、研判、实施四个团队,通过分权制衡,互相监督,互相制约,增强执行工作的透明度,执行工作效率和效能进一步提高。

  (六)组织开展集中执行专项行动。由审委会委员亲自带队指导、督促、参与执行工作,举全院之力对涉公职、涉信访、涉民生等旧存积案、疑难复杂案件进行集中专项清理,累计开展“利剑行动”“草原风暴”“猎狐行动”“百日攻坚”“涉金融债权案件专项执行”等十余次大规模专项执行行动,通过开展专项执行行动司法拘留800多人,强制腾退房屋134套,清理发放执行案款4.7亿元,有60%以上的案件被依法执结,司法权威和公信力得到明显提升。

  (七)加强执行工作规范化建设。建立办案责任清单,强化办案人员履职责任感。完善执行案件网上流程管理,加强流程节点管控和提示预警,有效避免消极执行、选择性执行等问题。设立执行服务大厅,“一站式”办理执行立案、财产保全、评估鉴定、执行异议、法律咨询等业务,提高了执行工作透明度和规范化水平;执行案款做到“一案一账户”精准衔接,确保执行案款的收取、管理和兑付安全;积极开展“规范执行行为专项整治”活动,切实改进工作,转变作风,整饬队伍,确保执行权力公正、高效、廉洁运行。

  (八)推进执行信息化建设。升级了执行案件流程信息管理系统,办案环节网上运行,全程留痕。为执行干警配备了执行单警装备、车载系统,配齐了执法记录仪。按照“一流设计、一流配置、一流指挥”的标准,完成执行指挥中心建设,配备了专职干警和技术保障人员,制定了指挥中心工作制度和值班制度,实现了执行模式由传统向现代化的转变。率先在全市法院开展网络司法拍卖,降低了司法拍卖成本,提高了执行案件财产处置效率,2016年以来司法拍卖案件363件,拍卖房屋、车辆等标的物639次,司法网拍成效位居全市法院前列。

  (九)强化组织领导和工作调度。建立周例会和月推进会制度。每周一召开执行工作周例会,通报上周各项指标、任务完成情况,对本周执行工作进行具体安排部署。每月5号定期召开执行工作推进会,总结上个月执行工作情况,分析短板不足,研究破解对策,制定下月工作计划和目标任务。制定了《执行结案进度奖惩办法》,每周、每月、年度各评选一次结案之星,有效激发了执行工作活力,加快了执行案件结案进度。总攻决胜“基本解决执行难”阶段,制定了院领导包案执行团队制度,每名包案领导与院党组签订责任状,确保长期未结案件和无财产可供执行终本案件年底前清理完毕。

  (十)注重舆论宣传工作。2016年来以来,我院通过加强与新闻媒体机构的沟通协作、有效利用网站、微信等自媒体、组织召开新闻发布会等形式加大对执行工作难点、热点或典型案例和“执行不能”的宣传报道力度,70多篇信息被人民法院报、中国法院网、全国法院决胜“基本解决执行难”信息网、内蒙古自治区高院官网、内蒙古长安网、内蒙古法制报等自治区和国家级媒体采用。

  (十一)落实司法救助工作。制定了《伊金霍洛旗人民法院国家司法救助工作实施意见》,成立了伊金霍洛旗人民法院国家司法救助工作委员会,明确了司法救助的具体范围、标准和程序。今年的执行救助资金被自治区财政厅纳入部门预算予以保障。2017以来,共救助执行不能且生活确实困难的申请人31人,发放执行救助金110.5万元。

  (十二)狠抓执行队伍建设。建立健全了执行工作考评体系,对执行人员办案情况进行量化管理,每月通报执行人员业绩排名情况,奖优罚劣,激发了执行人员工作的积极性和主动性。加强对执行干警的教育培训,采取集中学习、外出培训和以老带新等多种形式,提升执行干警的工作能力和业务水平。2016年至今我院未出现执行人员因执行工作被追究违纪违法责任的情况。

  二、基层法院执行工作存在的主要问题

  在肯定成绩的同时,我们也看到,当前,基层法院在执行工作方面还存在一些不容忽视的问题。主要是:

  (一)当事人规避执行,人难找、财难寻的问题依旧突出。在执行过程中,查人找物是执行工作的首要难题。找不到被执行人,执行通知书、财产报告令等执行法律文书无法及时有效送达,需要向被执行人了解的情况也难以查清,传唤、拘传等执行措施无用武之地,拘留等强制措施也无法落实。就目前来说,主要难寻的当事人有三类:一是外出务工的农民;二是无固定职业的居民;三是为逃避债务长期外出的被执行人。有些被执行人为规避执行,根本不接执行人员的电话或干脆换掉手机号码,使得执行工作陷入被动,所以这部分人员需要通过多方联动、进行“临控”等措施进行查找。

  (二)规避执行手段花样频出的问题。有些案件当事人在诉讼时,就已做好转移隐匿财产的准备。有的将个人名下的财产转移登记,有的借用他人名义开设银行账户等等,这些规避执行的手段使得申请人很难获悉被执行人的财产动向,而法院获取被执行人财产信息的途径有限,要求是通过被执行人主动报告财产状况,对申请人提供的财产线索进行核查和利用法院的执行网络查控系统查控等方式。但这些方式在实际执行过程中,很难查询到财产变更线索,造成大量案件难以执行。

  (三)协助义务主体消极协助执行,使得法院执行工作常常“被孤立”的问题。尽管最高人民法院推动国家发改委与中央44家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》,构建了“一处失信,处处受限”的联合惩戒大格局,但目前一些单位、组织以及个人仍旧抱着事不关己的心态,对法院执行工作不支持,不配合,更有的变相推诿、拒绝协助,还有的协助执行人因害怕得罪人,害怕被执行人打击报复,采取消极协助方式,使得执行工作难以推进。

  (四)执行财产难以处置的问题。这一问题主要反映在没有固定收入、家庭比较困难的被执行人身上,其名下房产一般是家庭唯一住房。虽然目前在执行唯一一套住房上,最高院已有司法解释,但法院在实际操作的过程中却困难重重。主要表现在:强制搬迁难度大,稍有不慎极有可能引发个人极端事件或信访案件。另一方面,有些被执行人财产在执行过程中,常常陷入当事人“程序”之中,即被执行人、案外人以各种理由提出执行异议、执行异议之诉等程序,使得财产在短期内无法进行处置。

  (五)执行人员综合素质参差不齐,执行工作力度不强。目前,部分执行干警社会经验、办案技巧、临危胆识等方面,一时难以适应错综复杂的执行工作,个别执行人员不善于化解矛盾、简单案件复杂化,既加重了执行工作的难度,又极易造成少数当事人的不满。而配置在执行工作上的专业法官数量不足,也是困扰执行工作正常开展的主要因素。

  (六)涉金融债权案件执行难的问题。金融执行案件标的额大,被执行人实际履行能力差,而抵押物的评估价格远高于债权总额,银行又不接受以物抵债,不主动申请评估拍卖,导致案件无法继续执行导致终本率高、执行到位率低。

  (七)特殊类型案件难以执行的问题。例如一些致人重伤或死亡的交通肇事案件,以及刑事附带民事赔偿案件,由于这类案件往往涉及高额赔偿金,被执行人存在无法赔付或处于羁押服刑状态的问题,所以这类案件执行的难度巨大。

  三、解决基层法院执行难的意见和建议

  “基本解决执行难”是一项系统工程,也是一项重要政治任务。不能仅仅依靠法院一家单打独斗,只有紧紧依靠各级各部门支持配合,才能凝聚起攻克“执行难”的磅礴力量。

  (一)要赋予法院查找被执行人更多的技术手段。对于外出躲债、下落不明的当事人,经过必要的审查批准程序,通过手机定位等其他先进技术查找被执行人下落,从而使被执行人无处可藏。

  (二)要将“执行难”问题专项治理工作情况纳入综治考评内容。进一步理顺相关职能部门与法院执行工作的关系,健全和完善其配合法院执行工作的新机制,切实解决“联”而不“动”的问题,有效发挥执行联动机制的作用。

  (三)要拓展对失信被执行人联合信用惩戒的范围和深度。相关职能部门应主动将法院发布的失信被执行人名单信息运用到本单位管理、审批等工作中,实现对失信被执行人名单信息的自动比对、自动监督,自动采取拦截、惩戒措施,让失信被执行人“一处失信,处处受限”。

  (四)要继续拓展完善网络执行查控系统。加强与相关部门、金融机构的合作和信息共享,逐步实现存款、车辆、房产、社保等信息一体化查控,不断提高查人找物能力。

  (五)要进一步加强执行指挥中心建设。切实推进执行指挥中心实体化运作,将文书集中制作和发送、终本案件集中管理、申诉信访集中接待、简易案件快速执行、案件节点管理等事务性工作全部放入执行指挥中心,将执行指挥中心打造成执行工作的节拍器、监视器和最强大脑。

  (六)要加强执行队伍建设。应根据受理执行案件的数量,科学、合理地确定执行人员的比例,确保执行人员数量与执行任务基本适应。逐步增加执行工作投入,确保执行办案经费,改善执行物质装备,为解决执行难问题提供必要的财力和物质保障。着力提升执行人员的业务水平,尤其结合执行工作的实际情况,有针对性地加强对有关问题法律性的认识能力和处理能力,及时解决实践中所遇到的实际问题,提高执行队伍的整体素质。

  (七)要加大执行工作宣传力度。通过发布白皮书、举办新闻发布会、官方微博微信、网站推送等方式,定期公布执行工作的新进展新举措,引导社会理性认识执行工作,正确对待执行不能,增强自觉承担商业风险、交易风险和法律风险的意识。

  总之,作为维护社会公平正义最后一道防线的最后环节,执行工作是实现胜诉当事人权益的最终保障。人民法院特别是基层法院要认真学习贯彻党的十九大精神,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,更加自觉地接受旗委领导和人大及其常委会监督,积极争取旗政府、政协和社会各界支持,扎实做好审判执行各项工作,不忘初心、继续前进,努力为打好“三大攻坚战”、决胜全面建成小康社会提供更加有力的司法保障。

  (作者系伊金霍洛旗人民法院审委会专职委员)